Ako strážiť dlhy obcí a VÚC?

Dátum: 06.08.2012

Dôležité je pravidelne zverejňovať databázu s informáciami o ich finančnom zdraví

K panike na finančných trhoch, ktoré strácajú dôveru v schopnosť Talianska aj Španielska splácať svoje dlhy, nedávno významne prispeli informácie o bankrotujúcich mestách a regiónoch v oboch štátoch. V Taliansku rezonujú najmä problémy, ktoré má po uši zadlžená Parma, Palermo, Turín, Neapol či Sicília, v Španielsku sa v dlhoch topí Valencia, Murcia či Katalánsko.

Stráženie dlhov obcí a regiónov je nepochybne dôležitou súčasťou udržiavania finančného zdravia celých verejných financií krajiny. Na Slovensku napríklad obce aj vyššie územné celky (VÚC) prispeli podľa Rozpočtu verejnej správy na roky 2012 až 2014 (príloha č. 1, metodika ESA 95) k deficitu verejných financií v roku 2009 sumou 408 miliónov eur a v roku 2010 sumou 566 miliónov eur. Verejne známe sú tiež problémy s dlhmi vo viacerých veľkých mestách, ako napríklad Trenčín, Žilina, Bratislava či Liptovský Mikuláš, dlhodobo paralyzovaný je kvôli dlhom napríklad aj Devín.

Namieste je teda otázka, ako strážiť dlhy obcí a VÚC tak, aby sme sa niekedy v budúcnosti nedostali do podobnej situácie ako Taliansko či Španielsko.

Za najúčinnejší prostriedok na udržanie finančného zdravia samospráv považuje INEKO pravidelné zverejňovanie informácií o ich finančnej situácii tak, aby k nim občania mali ľahký prístup a aby si ich mohli podľa kľúčových ukazovateľov porovnávať. Informovaná verejnosť totiž dokáže vytvoriť tlak na starostov a primátorov, či šéfov VÚC, aby hospodárili zodpovedne.

S týmto cieľom sme už v novembri 2010 zverejnili prvý rebríček obcí podľa ukazovateľov finančného zdravia. Na základe získaných skúseností sme vylepšili metodiku a v máji tohto roka sme spustili portál s kompletnou databázou obcí aj VÚC s podrobnými údajmi o ich hospodárení.

Údaje vstupujúce do výpočtov sme získali žiadosťou podľa zákona o slobodnom prístupe k informáciám od Ministerstva financií (MF) SR, konkrétne z Datacentra, ktoré zbiera údaje priamo od samospráv. Na základe doterajších skúseností zo spracovania údajov a tvorby portálu sme zostavili zoznam odporúčaní na zlepšenie monitoringu finančného zdravia samospráv, ktorý sme tiež zaslali ministerstvu financií. Tu sú naše najdôležitejšie skúsenosti a odporúčania:

  1. Pri spracovaní údajov získaných z Datacentra sme zistili, že na ich základe nie je možné vo všetkých prípadoch presne vyčísliť, nakoľko obce a VÚC plnia zákonom stanovené kritériá (dlh, dlhová služba, záväzky po lehote splatnosti). Datacentrum totiž nesleduje všetky údaje potrebné pre ich výpočet. Ďalším dôvodom sú pochybenia, ku ktorým došlo v komunikácii obcí s ministerstvom. Mnohé, najmä menšie obce, napríklad neposkytli Datacentru údaje v takej štruktúre, ktorá by umožnila spoľahlivý výpočet, čoho dôsledkom sa do výslednej databázy mohli dostať aj chybné čísla. Napríklad niektoré obce nerozlišujú záväzky voči Štátnemu fondu rozvoja bývania a ostatné dlhodobé záväzky, hoci pre vyhodnotenie ich finančného zdravia je takéto rozlíšenie nevyhnutné. Pre účel sledovania kritérií dlhu, dlhovej služby, ako aj záväzkov obce/VÚC preto odporúčame MF SR zbierať všetky údaje potrebné pre ich výpočet presne podľa zákonnej definície.
  2. Súčasne odporúčame, aby ministerstvo financií upravilo finančné výkazy, ktoré obce vyplňujú a zverejnilo metodiku výpočtu plnenia zákonných kritérií v zrozumiteľnej forme tak, aby na strane obcí predišlo prípadnému chybnému zadávaniu údajov vo finančných výkazoch a následne aj chybnému výpočtu ukazovateľov.
  3. Aspoň jedenkrát ročne odporúčame vyhodnocovať plnenie zákonných kritérií a údaje o ich plnení za všetky obce/VÚC pravidelne zverejňovať na webe MF SR alebo osobitnom portáli v prehľadnej a užívateľsky prívetivej forme, vrátane upozornenia na obce/VÚC prekračujúce zákonné limity. Na tomto portáli odporúčame zverejňovať aj účtovné závierky, záverečné účty a výročné správy VÚC a miest (podľa možností aj ostatných obcí), a to aj z predchádzajúcich rokov.
  4. Odporúčame identifikovať a sledovať skryté dlhy obcí/VÚC, teda záväzky, ktoré dokážu obce skryť tak, že sa nepremietajú do zákonného kritéria sledujúceho zadlženie obcí. Medzi skryté dlhy možno napríklad zaradiť tzv. PPP projekty, či prenášanie záväzkov na dcérske spoločnosti.
  5. Odporúčame zaviesť akruálne účtovníctvo pre VÚC a mestá a finančné výkazy zverejňovať na akruálnej báze (podľa možností aj pre ostatné obce), ideálne podľa IFRS štandardov (International Financing Reporting Standards).
  6. Odporúčame sledovať individuálne dlhy obcí/VÚC a zaviesť dlhovú brzdu na podobnom princípe, ako platí dlhová brzda pre verejné financie ako celok (zákon o rozpočtovej zodpovednosti).
  7. Odporúčame zvážiť zavedenie nových kritérií (prípadne aj sankcií za ich neplnenie), ktoré by mali byť sledované a zverejňované. Medzi nimi by nemal chýbať limit na splátky úrokov z prijatých úverov (napríklad v roku 2011 dosiahlo zhruba sto obcí úrokové náklady vyššie ako 5 % bežných príjmov predchádzajúceho roka). Kontrolované by mali byť aj okamžitá likvidita (pomer prostriedkov na finančných účtoch obce/VÚC a krátkodobých záväzkov), či bilancia bežného účtu.
  8. Odporúčame povinne zverejňovať základné úverové podmienky obce, t.j. najmä výšku každého úveru, dobu splácania, zábezpeky, poplatky a úrokové podmienky. Súčasne odporúčame vypočítavať a na určenom portáli zverejňovať ročnú percentuálnu mieru nákladov (RPMN) pre každý úver aj za všetky úvery (t.j. priemerný úrok, za ktorý si obec požičiava).
  9. Odporúčame podrobnejšie rozpracovať postup oddlženia obce/VÚC v prípade, ak sama nedokáže znižovať svoj dlh, t.j. najmä presnejšie definovať, aké výdavky môže resp. nesmie uhrádzať, pokiaľ je v ozdravnom režime resp. v nútenej správe, ako aj presnejšie definovať postup v prípade odpisovania dlhov.
  10. Odporúčame zvážiť, aby ručiteľ poslednej inštancie nebol len štát, ale v prípade obcí aj VÚC. Súčasne odporúčame zvážiť presun kompetencií núteného správcu menovaného ministerstvom financií na VÚC. Predpokladom tohto odporúčania je, že VÚC má lepšie informácie o reálnom hospodárení dotknutej obce.

Ministerstvo financií nás odpoveďou na naše odporúčania čiastočne potešilo:

„MF SR pripraví novelu zákona o rozpočtových pravidlách územnej samosprávy s plánovaným termínom predloženia v 1.štvrťroku 2013, ktorej cieľom bude aj skvalitniť a sprísniť reguláciu zadlženosti subjektov územnej samosprávy. Vo vzťahu k predloženým návrhom odporúčaní poznamenávame, že niektoré v nich obsiahnuté námety už boli zrealizované. Napr. vo finančných výkazoch za rok 2012 už budú samosprávy vykazovať aj bankové úvery a výpomoci prijaté na zabezpečenie predfinancovania zdrojov z EÚ, ako aj uznané záväzky neuhradené 60 a viac dní po lehote splatnosti.“

V reakcii na výskyt niekoľkých chybných údajov v databáze spôsobených zlým vykazovaním úverov od Štátneho fondu rozvoja bývania (pozri odporúčanie č. 1 a 2), tiež ministerstvo prostredníctvom médií oznámilo: „Na základe tohto zistenia obce usmerníme tak, aby v budúcnosti tieto nepresnosti nevznikali.“

Či sa ministerstvo odhodlá aj pravidelne zverejňovať údaje o plnení zákonných kritérií, zatiaľ nevieme. INEKO bude aj v budúcnosti tieto informácie žiadať na základe zákona o slobodnom prístupe k informáciám. Spoliehať sa ale v takej dôležitej veci na aktivitu jednej mimovládky a ochotu štátnych úradníkov poskytnúť informácie, nemusí dlhodobo stačiť. Preto je potrebné, aby sa povinnosť pravidelne zverejňovať údaje o plnení zákonných kritérií v prehľadnej a porovnateľnej forme zakotvila aj do zákona.

Podrobný zoznam odporúčaní INEKO si môžete prečítať tu.

Peter Goliaš, riaditeľ INEKO

Projekt INEKO s názvom Monitoring hospodárenia miest, obcí a VÚC finančne podporil OPEN SOCIETY INSTITUTE. Za spoluprácu ďakujeme aj analytikovi Slovenskej sporiteľne, a.s. Michalovi Mušákovi.